Column: Bruggenbouwers gezocht
De voorbije 2 jaar was Blauwe Kamer, het ledenblad van landschappers en stedenbouwers, mediapartner van programma MooiNL. Voor de laatste aflevering van de 6-delige MooiNL-serie tekent stedenbouwkundige Maurits de Hoog met een essay over de koers van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO).
Ondanks de terugkeer van een eigen ministerie is het afwachten of dit kabinet de wederopstanding van de ruimtelijke ordening voortzet, zo stelt de Hoog. Hij verwacht dat de nationale programma’s van de afgelopen jaren hoe dan ook een sleutelrol blijven vervullen en roept minister Keijzer op de verbanden tussen deze programma’s te bewaken. En om te zorgen dat ontwerpkwaliteit niet raakt ondergesneeuwd.
Tekst: Maurits de Hoog
Ruimtelijke ordening is terug
Ruimtelijke ordening is terug. Onder het laatste kabinet-Rutte is een indrukwekkende inhaalslag gemaakt om de grote opgaven waarvoor we staan in goede banen te leiden. Zo zijn ruim dertig nieuwe programma’s opgetuigd om samenhang te smeden binnen verschillende beleidsvelden. Het Deltaprogramma en het MIRT – het meerjarenprogramma voor infrastructuur, ruimte en transport – waren er al. En sinds enige tijd hebben we nu ook rijksprogramma’s voor de energievoorziening, de verduurzaming van de industrie en de herinrichting van het landelijk gebied (het inmiddels afgeschafte NPLG). Zelfs voor ruimtelijke kwaliteit kwam met Mooi Nederland een apart programma. Voor langetermijnvisies op de meest complexe gebieden – zoals stedelijke regio’s maar ook industrieclusters als Schiphol en De Peel – startte het programma NOVEX. De provincies legden zogenoemde ‘ruimtelijke puzzels’, om uit te vogelen hoe nationale opgaven landen in regio’s. Kers op de taart was de verschijning voor de zomer van een conceptversie van een nieuwe Nota Ruimte, waarin toenmalig minister Hugo de Jonge de contouren van het nationaal ruimtelijk beleid schetste.
Of en hoe het nieuwe kabinet deze revival wil doorzetten is – op basis van het regeerakkoord en de eerste Kamerdebatten – lastig te zeggen. Wat ik wel weet: voor een gedegen en heldere ruimtelijke ordening zijn deze programma’s cruciaal. Alleen al vanwege de financiën. Tel je de budgetten van bijvoorbeeld het NPLG en andere investeringsprogramma’s (over bijvoorbeeld energie en infrastructuur) bij elkaar op, dan was tot de kabinetswissel in totaal zo’n 125 miljard euro beschikbaar. Daar zouden we die ‘grote verbouwing van Nederland’ een aardig eind mee op streek kunnen helpen.
De Deltabeslissingen leiden vast niet tot nieuwe Deltawerken, maar hopelijk wel tot verstandige maatregelen in het rivierengebied, aan de kust en voor de bescherming van de zoetwatervoorraad.
Maar nog belangrijker: voor het voeren van samenhangend ruimtelijk beleid is het zaak om inzicht te hebben in de consequenties van de beoogde maatregelen in al die programma’s. Het voorontwerp van de Nota Ruimte is een begin, maar een definitieve nota zou toch op zijn minst de Deltabeslissingen en de verduurzaming van de industrie in een breder ruimtelijk perspectief moeten plaatsen. De Deltabeslissingen zullen vast niet leiden tot nieuwe Deltawerken, maar hopelijk wel tot verstandige maatregelen in het rivierengebied, aan de kust en voor de bescherming van de zoetwatervoorraad. Dit zijn interventies met een enorme ruimtelijke impact.
Dat geldt ook voor de zogenoemde ‘maatwerkafspraken’ voor de verduurzaming van de 15 grootste CO2-uitstotende bedrijven – die tevens verantwoordelijk zijn voor een groot deel van het energieverbruik. Het lijkt uitgesloten dat bedrijven als Tata, Shell of Yara in 2030 of 2050 nog in hun huidige vorm bestaan. Is er perspectief voor deze bedrijven in Nederland, ook zonder goedkoop gas? Hoe ziet dat er dan uit? En is het denkbaar dat we van sommige bedrijven afscheid nemen? De transities hebben ongetwijfeld grote consequenties voor de omvang en vorm van de industrieclusters en de stedelijke regio’s waar ze in liggen. In de ontwikkelperspectieven die in het kader van de NOVEX zijn gemaakt, komt deze thematiek nu nog maar mondjesmaat aan de orde. Het meest expliciet is het perspectief voor het Rotterdamse havengebied. Uit ontwerpend onderzoek kwamen drie richtingen op tafel: verdere uitbreiding van de Maasvlakte, de ombouw van het petrochemisch complex in de Botlek en functiemenging in Stadshavens. Maar stel je voor dat in het Deltaprogramma voorgesteld wordt om een reservering te maken voor een zeesluis bij Vlaardingen, ter vervanging van de Maeslantkering. Dat kan het transitieproces in de haven zomaar in een versnelling brengen en nieuwe verstedelijkingsmogelijkheden bieden.
Dwarsverbanden
Het is aan het nieuwe ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) om die dwarsverbanden tussen programma’s te verkennen. Het is alleen de vraag of ze dat ook wil, kan en mag. Hanteert minister Mona Keijzer de benodigde brede blik, of staart zij zich blind op het bijbouwen van 100 duizend woningen per jaar? En krijgt zij binnen het kabinet collega-bewindslieden mee om integrale afwegingen te maken?
De verwikkelingen rond het Nationaal Milieuprogramma stemmen vooralsnog weinig positief. Vrijwel alle provincies roepen in hun ruimtelijke voorstellen op om leefbaarheid en gezondheid een sleutelrol toe te bedelen. Tegelijkertijd stapelen kwesties rond stikstof, ultrafijnstof, PFAS, methaan, glyfosaat, microplastics en geluidsoverlast zich op. Maar in Den Haag blijft het opvallend stil. De nieuwe minister Barry Madlener van Infrastructuur en Waterstaat – waarom zijn deze onderwerpen niet ondergebracht bij het ministerie van Volksgezondheid? – kondigde aan het programma te willen actualiseren. Maar zijn inhoudelijke lijn is ongewis. Te hopen valt dat ‘een schoon, veilig en gezond Nederland’ een prominente rol zal spelen bij de besluitvorming over de verduurzaming van de industrieclusters en over de ontwikkeling van Schiphol.
Het in 2021 gestarte programma Leefbaarheid en Veiligheid richt zich op de vernieuwing van twintig focusgebieden in grote en middelgrote steden. Er zijn allerlei aanleidingen om dit programma te verbreden. De vernieuwing van de meeste naoorlogse wijken is bijna afgerond en vijftig jaar na de bouw zijn nu de groeikernen aan de beurt. Daarbij zijn niet alleen de vernieuwing en differentiatie van de woningvoorraad aan de orde, maar moet vooral de vergrijzing een thema zijn. Veel ouderen wonen alleen of met z’n tweeën in grote woningen. Bij de ook door minister Keijzer omarmde opgave om veel ouderenwoningen te realiseren, moet het daarom niet gaan over een ‘straatje erbij’. Het moet juist gaan over het vernieuwen van buurt- en wijkcentra in combinatie met verduurzamen, splitsen, optoppen en aanbouwen.
Ook het beëindigen van het Nationaal Programma Landelijk Gebied door Keijzers partijgenoot Femke Wiersma belooft weinig goeds. Daarmee ging een streep door het voornemen tot een coherente visie op de ontwikkeling van het landelijk gebied. Sinds de opheffing van de Dienst Landelijk Gebied in 2011, waarmee de rijkstaken op het gebied van natuur en landschap werden overgeheveld naar de provincies, is het natuurbeleid behoorlijk in de war. Maar er gloorde hoop: met het NPLG zouden losse eindjes aan elkaar geknoopt worden. De inzet was om alle doelen voor natuur, stikstof, klimaat en water in het landelijk gebied te behalen, inclusief de verduurzaming van de landbouw.
De problematiek in het landelijk gebied is evenwel complex en wisselt per regio en gebied. Niet voor niets bestond het programma uit hoofdprincipes en was het aan de provincies om ze uit te werken. De uitwerkingen in provinciale programma’s bleken het dubbele budget te vergen. Bovendien was het nog niet zo gemakkelijk om de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen te garanderen. In die zin was het stoppen met het programma dan ook niet helemaal onverwacht. Maar het blijft onbegrijpelijk dat het budget met 80 procent gekort is – de coalitiepartijen besloten eerder al om het budget voor dit programma terug te schroeven van 27 naar 5 miljard euro. Er zijn nu geen financiële middelen om het boeren gemakkelijker te maken om hun bedrijfsvoering te verduurzamen, om te schakelen naar andere verdienmodellen of te stoppen. Wat te doen? Allereerst is een scherp nationaal emissiebeleid van belang. Daar kan een nieuw nationaal milieuprogramma bij helpen. Maar zolang dat er niet is, is een strikte normering van stikstofuitstoot onontkoombaar. Het Planbureau voor de Leefomgeving stelde eerder al dat het verwerven van grond en de financiering daarvan prioriteit moeten hebben – met een sleutelrol voor provinciale grondbanken en het Rijksvastgoedbedrijf. Bovendien is het verstandig in te zetten op een fasering van maatregelen. Begin met de gebieden waar de problematiek het grootst is, zoals bepleit door de Leidse ‘stikstofprofessor’ Jan Willem Erisman en toenmalig rijksadviseur Berno Strootman. Nu vol inzetten op transities in De Peel, het Groene Hart en de Gelderse Vallei levert straks speelruimte op.
Voor deze gebieden zijn eveneens NOVEX-ontwikkelperspectieven opgesteld, maar deze stemmen niet vrolijk. Scherpe keuzes worden ontweken, bijvoorbeeld voor het opzetten van het waterpeil in de meest kwetsbare delen van het Groene Hart. De Gelderse Vallei is onderdeel van het perspectief voor de regio Arnhem-Nijmegen en daarin komt de landbouw nauwelijks aan de orde. De nadruk ligt op verdere verstedelijking, infrastructuur en relaties tussen stad en land.
Werk aan de winkel
De vraag is hoe de regelingen uitpakken die het vorige kabinet lanceerde voor vrijwillige bedrijfsbeëindiging van veehouderijen en specifiek zogenaamde piekbelasters. Eind oktober waren circa 1500 aanvragen gedaan en 1260 positieve besluiten genomen. Maar levert dit voldoende op? Een oekaze vanuit Den Haag zal in gebieden zoals rond de Veluwe – met 1800 van de 3000 piekbelasters – ongetwijfeld op fel verzet stuiten.
Hoe regelen we de verhouding tussen Rijk en regio’s soepel en effectief? Hiervoor kan inspiratie geput worden uit het gelauwerde Ruimte voor de Rivier-programma. Daarin werden op nationaal niveau maatregelen gekozen. Lokale en regionale partijen konden die inruilen voor betere – mits het beschikbare budget niet overschreden werd. Verschillende regio’s kwamen met voorstellen voor een aanpassing van de riviermaatregel in combinatie met woningbouw, recreatieve voorzieningen, bruggen of natuurontwikkeling. Zo ontstond in Nijmegen het idee voor een ‘rivierpark’ rond de nieuwe bypass van de Waal. Deze Spiegelwaal is nu een groot recreatiegebied met bruggen, wandel- en fietsroutes, waterrecreatie en evenementen, gekoppeld aan de omvangrijke stadsuitbreiding bij Lent. Op diezelfde manier kan ik me voorstellen dat het Rijk komt met maatregelen om de grootste concentraties van piekbelasters rond de Veluwe aan te pakken. De regio kan vervolgens met betere, integrale en gedragen plannen komen, die tot dezelfde vermindering van deposities leiden, en het gebied aantoonbaar beter maken. Combinaties met andere opgaven zoals defensie, waterberging, energiewinning, natuurontwikkeling, recreatie en extensieve landbouw strekken tot aanbeveling.
De meest in het oog springende opgave is de aanwijzing van nieuwe gebieden voor grootschalige woningbouw. Welke combinaties met andere opgaven tekenen zich af in het landelijk gebied, rond de wateropgaven of bij sluiting van een baan op Schiphol?
Stel dat we drie jaar nemen om van een concept naar een definitieve Nota Ruimte te komen, zou dat dan tijdverlies zijn? Het biedt in ieder geval de mogelijkheid om de resultaten van het Deltaprogramma en het verduurzamingsprogramma voor de industrie af te wachten, daarop te reflecteren en ruimtelijke effecten en mogelijkheden te verkennen. Ook kan een relatie gelegd worden met een uitgewerkt nationaal milieuprogramma, met aandacht voor de vernieuwing van groeikernen en met meer uitgekristalliseerd beleid voor het landelijk gebied.
Tegelijkertijd is er ook voor het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening werk aan de winkel. De meest in het oog springende opgave uit de conceptnota is de aanwijzing van nieuwe gebieden voor grootschalige woningbouw. Naast de metropoolregio’s zal ook gebouwd worden in het als ‘Bandstad’ aangeduide gebied dat van de Brabantse stedenrij via Arnhem-Nijmegen, de stedendriehoek Apeldoorn-Deventer-Zutphen en de regio Zwolle naar Groningen-Assen, Twente en Zuid-Limburg loopt. Hoe zou deze ‘aanwijzing’ vorm kunnen krijgen? Iedere regio telt, maar rechtvaardigt dat deze vorm van spreiding? Welke kansen zien de regio’s zelf op de langere termijn? Welke combinaties met andere opgaven tekenen zich af, in het landelijk gebied, rond de wateropgaven en de industrieclusters of bij sluiting van een baan op Schiphol?
Concluderend denk ik dat het ministerie van VRO zich de komende jaren op twee punten moet concentreren. Allereerst het stimuleren van ontwerpend onderzoek, om uiteenlopende opties voor de lange termijnontwikkeling voorstelbaar en bespreekbaar te maken. Dat kan voor de regio’s in de Bandstad, maar is ook interessant voor de Gelderse Vallei. Stel je eens voor dat dit een gemengd landschap zou worden met nieuwe natuur rond de Barneveldse beken, met nieuwe dorpen en woonparken, bossen en extensieve vormen van landbouw en veeteelt, tussen de Heuvelrug en de Veluwe in. Daarnaast is het verstandig te oefenen met hoe in het geweld van al die sectorale programma’s ruimtelijke kwaliteit niet raakt ondergesneeuwd. Hoe lovenswaardig ook, het gevaar is dat de resultaten en bevindingen van het stimuleringsprogramma over hoe ruimtelijke kwaliteit verankerd raakt (Mooi Nederland) nergens landen of terzijde worden geschoven. In het rijksprogramma Ruimte voor de Rivier was hiervan geen sprake – dat had naast waterveiligheid een niet mis te verstane tweede doelstelling: versterk de ruimtelijke kwaliteit. Deze manier van denken moeten we herhalen in bijvoorbeeld het programma Ruimte voor Defensie, bij de aanleg van een nieuw energiehoofdnet of het versterken van onze waterkeringen. Dat levert vast nieuwe inzichten op die bij het opstellen van een definitieve Nota Ruimte van pas komen – de volgende stap in de revival van de ruimtelijke ordening.
Over de MooiNL-serie
Dit artikel bouwt voort op een door de auteur uitgevoerde analyse (gefinancierd door de provincie Flevoland) van de nationale programma’s, regionale ontwikkelperspectieven, provinciale ruimtelijke voorstellen en de conceptversies van de provinciale programma’s voor het landelijk gebied.
Het is tevens de laatste aflevering in een zesdelige artikelenreeks over Mooi Nederland. In dit programma verkent de rijksoverheid hoe onze steden en landschappen moeten worden ingericht en welke rol ruimtelijke kwaliteit daarin speelt. In de serie pakte Blauwe Kamer de voornaamste thema’s en opgaven uit dit rijksprogramma bij de kop. De artikelenreeks kwam mede tot stand met financiële steun van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.